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《中国改革》 :灾后民事法律问题求解

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6月2日,医生龙元林从彭州的灾民安置点返回白水河龙门山镇,去看看他的家。他的诊所和楼房都在地震中倒塌成为废墟。

和大多数从劫后余生,决心重建生活的灾民一样,政府补偿、财产权利保护等问题,成为龙元林最为关注的问题。

前所未有的自然灾害,使得这些事务的处理相当复杂。我国现行的基本民事法律法规,多制定于自然和平状态。而汶川大地震强度之大、受灾人数之众、地域之广,使得这些法律制度设计的适用条件发生了改变。

西南政法大学(以下简称西政)从5月21日起,组织专家,研究灾后重建中涉及的民商法律问题,如收养、继承、财产处理等等,以期为最高决策者提供参考。“所有灾后重建事务的处理,要纳入法制轨道,国家应该对此早作预见,并进行立法规范保护,才能更好地维护广大灾民的合法权益。”西南政法大学副校长刘俊说。

按揭房灭失

西政这次共组织了十多个民商法专家,对灾后重建的民事法律问题进行系统研究。这些研究意在推动建立对特大自然灾害具有普适性的立法。

西政这次提出十个方面的法律建议及一部法律草案,刘俊表示,最难的一块是公民民事财产权利。

与唐山大地震不同,当时绝大部分房屋没有产权,更未有按揭制度,政府处置也相对简单。汶川大地震灾后安置棘手之处在于,近15年来中国已形成的庞大的国民不动产产权。

据公开的数据,汶川大地震已造成房屋倒塌546万余间,严重损坏房屋593万余间。这些房屋牵涉到不同形态的产权状况,其产权人也面临不同的困惑。

龙元林的诊所拥有完全的房屋产权,他2006年购的居住房办的是按揭贷款,首付五成,贷款期限15年。他已去镇指挥部登记了自己的财产信息,但他的问题没有得到答案,“现在房没得了,银行按揭款还要支付吗?”

5月23日,中国银监会曾发出紧急通知,通知指出,各银行业金融机构要根据《金融企业呆账核销管理办法(2008年修订版)》的规定,对于借款人因本次地震造成巨大损失且不能获得保险补偿,或者以保险赔偿、担保追偿后仍不能偿还的债务,应认定为呆账并及时予以核销。

这份文件在很多人理解中,灾民未付的按揭房的贷款将予免除。但这份文件如何操作,目前还没有详细的规则出台。

刘俊认为,银监会这个决定令人欣慰,也符合公众的朴素想法,但在法律上,东西买了,钱也付了,你的东西丢失,不能找卖东西的人买单,即使特殊时期,也不能认为这个规则是无效的。

按法律规定,不动产灭失的风险,由产权所有人承担。如果开发商未将产权转移至购房者,即使已居住,也应由开发商承担,反之,则由购房者承担这个风险。

刘俊称,标的物毁损了,但法律关系仍在,如果灾民无力偿还,政府可通过建立另外的救济途径来解决,因为援助不能以牺牲整个交易规则和经济秩序为代价。西政民商法系教授谭启平则提出另一种观点, 他认为特殊时期应不能按照正常时期的法律来严格执行。

谭启平认为,购房者按揭贷款所获得的房屋产权并不完整。消费者按揭购房后,房屋产权证由银行保管,购房者一旦不能归还按揭,银行对相关房屋有处置权,另外银行通过这个业务,还可取得相关利息。

“因此风险全部由购房者承担,是不公平的。”谭启平说。此外,房屋毁损后,购房者的土地使用权还存在,这部分价值,银行也可以利用进行折价、清偿。

他对银监会那份文件的意见是,该文件并不具行政强制执行力,各金融机构可做参照,另外呆账核销只是银行内部记账方式,对债务人有保密性。

谭启平说:“银行在目前可以不追收,以后等灾民有了偿还能力,银行照样可以要求其返还,因此这个决定不必然构成法律债务的免除。”

他认为,政府应出台明确的政策,让灾民的相关债务得到真正免除。

埋藏物、无主物、无主债权

除了房屋,灾后重建的财产权问题还涉及很多方面。

一个情况是,现在越来越多被统一安置的灾民不断返回原址,挖掘自家埋于废墟的财物。什邡抗震救灾指挥部后勤保障组一位负责人对记者证实,该市安置的5万余灾民中,每到白天,就有很多人返回住地,去找原来的家或财物,晚上又返回。

有学者指出,地震灾区本身有很多有形物品,包括金银首饰,应建立统一上交、保管的制度。如允许在灾区现场随意挖掘物品,将对今后处置不利。

谭启平建议,在灾区找东西或挖掘掩埋物,应由公安机关,或授权部门、单位在场监督,并建立对物品的登记工作。其中物品价值比较大,临时又不能提供证明的,要有一个确认程序,如在一定时效内无人认领的,则按无主财产处置。

另一方面则是债权债务处理的身份问题。据国务院新闻办6月2日发布的消息,四川汶川地震已造成69019人遇难。这些遇难人群中,不排除很多是民事权利主体。这些死亡人员的继承人,可能对父母有哪些存款、金融凭证、在哪个银行、或多或少无从知晓。

刘俊认为,对此应建立特别的救济渠道和救济程序,对无主财产处理,查询,只要能证明继承关系,银行应该提供查询,经核实后,应当予以补办或出具相应权利凭证。

有学者建议,“同时还要加强对银行内部凭证的监控,防止修改或毁损凭证。”

在保护灾民财产权利的同时,灾民对于国家的救助也怀有期待,国家怎么补助,也需要出台妥当而谨慎的政策。

“这也是复杂的问题,需要组织专家进行深入研究。”谭启平随便举了一个例子,如一个单位买了50亩地,土地使用期限是50年,只用了10年。地震后重建,需要这50亩地,对那40年土地使用权怎么处理?

财产赔付一个关健问题是资金。西政专家组提出的一个建议就是,灾后重建,要坚持灾民自救为主,国家扶持帮助为辅,吸引社会力量介入的原则。

“国家的钱是纳税人的钱,有其开支规则,对自然灾害国家有责任站出来,但不能包办,也包不起。所以要高度引导灾民建立自救重建的主体意识。这对今后良性制度运行将会产生巨大的力量。”刘俊说。

对于这次争论很大的保险问题,刘俊认为地震属不可抗力,在商业保险机制下,任何公司都无法面对这么大灾害保险赔付,承担不起,全世界都是如此。

他建议,政府在今后可设一个地震险种,并建立相应的基金及配套制度,形成政府、保险公司几方共同负担的机制。

“三孤”与收养制度拓展

地震之后,“三孤”人员的去向及今后生活受人关注。西政专家组对此也做了研究。

民政部统计,现已确认124位孤儿、孤老和孤残人员,其中包括70多名孤儿和40多名孤残老人。

为保证三孤人员的基本生活,中央财政已经决定补助给“三孤”人员每人每月600元,补助期限为受灾群众转移安置期间的3个月之内。这些“三孤”人员已安排在重庆地区、成都地区和周边几个地区的福利院暂时生活。

民政部表示,如果“三孤”人员数量继续增加,在四川省安置不下的情况下,民政部将会在四川周边的省份,比如甘肃、宁夏等省区的福利院进行安置。

四川省民政厅一位官员说,近段时间,各个办公室都接到大量咨询收养问题的电话,大多想收养孤儿。这些收养人大都有一些附加条件,如年龄要小、健康。然而这次地震中,孤残和孤老占了相当的比例。

学者们认为,扩展现行的收养制度势在必行。

根据法律规定,法律收养制度一旦形成,养父母便与养子女关系形成与亲生子女一样的权利义务关系,且有财产继承权。这让很多人从感情上不能接受,从而对收养存在疑虑。

另一方面,收养一个残疾人,对一般的家庭是个沉重负担,难以承受,公众需要一个恰当的方式表达爱心。

对此,刘俊认为,可建立一个认养制度,使“三孤”人员与认养家庭不形成法律关系,在法律上没有义务,容易使很多人跨出这一步。

“国家在当中的责任,是建立针对“三孤”的福利院,把他们今后的基本生活负担起来,相当于兜底,同时,鼓励认养,不一定到家庭中来,可以一对一提供必要的生活物质帮助,并定期看望、交流,从而把社会援助通道打开,形成有钱出钱、有力出力的局面。”刘俊说。

另有一些机构和企业也提出要集中领养孤儿。这固然是一件好事,但有学者担忧,单个的机构不可能有那么多精力去一对一地关心“三孤”人员的生活。

谭启平建议,可以设立一个双收养制度,在公司收养的基础上,可以允许社会公众再认养,可以是定向的一对一,也可一对多。这样就发动起整个社会的力量,能一并解决“三孤”人员的收养问题。

西政已准备将建议和草案稿报国务院及抗震救灾总指挥部。刘俊表示:“灾后重建涉及诸多方面,将有许多的政策出台和‘特事特办'方案,在此情形下,由国务院制定位阶较高的行政法规,将使相关政策真正做到有法可依。”说。



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