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谭启平:重庆“最牛钉子户”事件引发的法学及媒体责任思考(上)

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令人瞩目的重庆“最牛钉子户”事件①在各方的力促下以开发商和被拆迁人达成和解的形式落下了帷幕。在事件结束的第一时间,笔者即谈到:“这可以说是一个把坏事变成好事的成功范例。此案最终没有通过强拆的方式解决,说明在公权与私权背驰的情况下,重庆市方方面面始终采取了比较宽容的态度,显示了政府对私有财产的尊重;另一方面也说明重庆作为直辖市,在应对公共危机方面,比过去的水平有了很大提高。物权法实施后,这类冲突还会更多,我们应从这个案例中总结经验和教训,同时应把调解这一传统有效的纠纷解决方式继续发扬,作为处理民事纠纷的最好手段来加以利用,以全面实现司法为民和司法和谐。”②事件过后,我们再心平气和地、理性地反思该事件,从中确能感悟出许多…… 一、钉子户事件的始与终

重庆钉子户事件真正进入公众的视野始于2007年3月初网上各大论坛流行的“史上最牛的钉子户”的帖子。此后,通过记者的调查报道和渲染,钉子户事件的全貌得以展现在人们面前。 事件所涉房屋地址为重庆杨家坪鹤兴路17号。杨家坪鹤兴路片区地处九龙坡区商业核心地段,紧邻杨家坪步行商业区和轻轨杨家坪站,有住宅204户、非住宅77户。住宅户全部为非成套住宅,无厨无厕,无天然气和下排系统,其中有159户面积不足35平方米,最小的不足8平方米。该片区80%的房屋系上世纪40、50年代前修建,多数为穿透夹墙等简易结构建筑,年久失修,危旧破烂。经专业技术部门鉴定,72.2%的建筑系危房,并多次发生火灾和垮塌事故,近10多年来被市、区两级列为消防安全、房屋安全重点监控及整改片区,安全隐患极为严重。同时,该地段是连接步行商业区内外的重要通道,人、车流量较大,在未实施拆迁以前,人行道路狭窄且破损严重,最窄处不足1米,导致交通拥堵。广大群众急切盼望对该片区实施改造。市、区人大代表、政协委员也多次呼吁政府加大力度,为消除该片区安全隐患、确保人民群众的人身和财产安全、提升杨家坪中心区域城市形象而早日对鹤兴路进行彻底改造。 按照杨家坪步行商业区城市建设总体规划,2004年,重庆智润置业有限公司与重庆南隆房地产开发有限公司以联建的方式启动了对该片区的改造,开发建设“正升一百老汇广场”项目。该项目原国土批准用地面积为2.35万余平方米,其中实施杨家坪环道、大件路、轻轨、公交换乘站等市政设施建设用地约1万平方米,办公、商用、住宅综合建设用地为1.3万余平方米。该项目建成后,对提升城市形象、完善城市功能、繁荣杨家坪商圈具有十分重要的意义。 2004年8月31日,开发商取得拆迁许可证,启动拆迁。此后经过开发商和被拆迁户协商,至2006年8月,该片区281户中有280户接受了安置补偿方案,同意拆迁。但17号房屋业主杨武与开发商虽经多次协商却未能达成一致意见。2007年1月11日,开发商向重庆市九龙坡区房管局(以下简称房管局)申请行政裁决。当日,房管局即裁决被拆迁方在15日内自行搬迁并将房屋交由开发方拆除。但杨武并没有按该裁决书履行义务,房管局遂于2007年2月1日向九龙坡区人民法院f以下简称法院)提交了《先予强制执行申请书》,申请法院强制拆迁。法院受理该申请,于3月19日举行听证会后作出《重庆市九龙坡区人民法院非诉行政执行裁定书》,裁定杨武在2007年3月22日前履行房管局裁决书第三项所确定的义务,即自行搬迁并将房屋交付拆迁人拆迁,逾期不履行法院将依法强制执行。但杨武并没有履行该裁定,经法院多次组织协商仍未与开发商达成

协议。3月30日,法院发出执行公告:责令被执行人杨武在4月10日前自行搬迁,若到期仍不履行,法院将择期依法实施强制拆除。③ 4月2日下午,在九龙坡区委负责人进行相应工作的前提下,开发商和被拆迁人杨武的代理人吴苹在九龙坡法院的主持下,最终达成异地产权调换安置的和解协议:杨武位于鹤兴路片区17号的房屋按照评估价价值为247万余元,此外开发商还得补偿杨武房屋装修费10万元、搬家费2万元和屋内设备费2222元,总计近260万元;由于开发商提供的位于沙坪坝区的异地安置房价值为306万余元,故杨武需补足46万余元的结构价差。同时,双方还就因断水断电断交通给杨武造成的营业损失达成了赔偿协议,杨武获得90万元赔偿。④协议达成的当天下午,杨武从开发商专门制作的梯子走下“孤岛”,当天晚上10点36分“孤岛”在机器的轰鸣声中颓然倒塌,至此旷日持久的拆迁矛盾终于化解,备受关注的重庆钉子户事件以和解的方式成功解决。 二、事件过程中的各方观点

重庆“钉子户”事件出现的大背景是:城市改造过程中,不少被拆迁户对强制拆迁和安置补偿不满,强制拆迁成为一个严重的社会问题;房地产价格持续大幅攀升,购房成为老百姓的痛苦负担,人们对房地产商痛恨有加;《物权法》刚刚通过,作为维护民事主体权利的基本法律,社会各界对其学习研究正在进行中。在此种背景之下,该事件显得格外引人注目,不仅引发了媒体和公众的高度关注,也作为一个典型案例激发了法学家和其他专家学者的兴趣,各种观点、争论、质疑争鸣不断,意见纷呈。 中国人民大学副教授朱岩认为,若《物权法》生效,“钉子户”可胜诉;⑤江平教授认为,吴苹以不涉及公共利益而拒绝搬迁的理由是不成立的,“他说不是公共利益就不是了?!”如果补偿合理就应该拆迁,要按照法院的裁定执行;⑥梁慧星研究员则采取了假设法而不是直接对该事件进行点评,即“如果你自己得到的利益很少,但大家的损失很大,尤其是开发商合法取得土地的使用权,他的权利也受损,就应该拆迁”;⑦孙宪忠教授则认为,强拆恐怕太草率,不能这么简单化,强拆不会是一个光彩的记录;⑧中国人民大学社会学系教授周孝正认为,可以让这房子留着,建设一个公园,这是一个里程碑,它是一种精神财富,可以提高我国的国格;⑨社科院周大伟研究员认为,重庆的旧城改造从长远来看,有利于老百姓的生活,城市化的理由也很正当,是一股不可阻拦的潮流,是符合公共利益的范畴;⑩中国政法大学王卫国教授认为:“征收、征用的主体是政府,拆迁是政府征收个人房屋所有权的行为,开发商没有实施这种行为的资格。政府征收行为要具备法定条件,符合法定程序。在城市拆迁中,政府应该充分证明拆迁项目具备公共利益的目的,并经过城市规划、人大审议、评估听证、中介机构评估财产和与被拆迁人协商等一系列程序。如果政府和被拆迁户因为拆迁发生争议,应该由司法机关来裁判。”⑩西南政法大学赵中颉教授认为,国内某些媒体的错误解读和误导传播,加之国外媒体的恶意渲染报道,更是将本事件赋予了某种特定的法学意义、社会意义和政治意义;@而网民和普通社会大众则一边倒“同情”拆迁户,支持杨武夫妇抗争到底。

三、事件引发的法学问题思考

网民和社会大众一边倒支持“钉子户”、痛骂房地产商和政府的做法显得偏激和情绪化,专家学者各执一词的观点也值得探讨。笔者认为,本案不适用《物权法》,新通过的《物权法》要从2007年10月1日才开始施行,因此在物权法施行前,仍然应适用我国现有的有关房屋拆迁的法律法规。同时认为物权法实施后不达成协议就不能强制征收个人私有房产的说法是没有法律依据的。因为物权法第42条明确规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序,可以对集体、私人的不动产进行征收,《物权法》并没有对公共利益概念进行界定,也无法对本案所涉拆迁是否符合公共利益进行判断,在《城市房屋拆迁管理条例》未被废除之前,《物权法》的实施并不能否认拆迁的合法性;并且如果纯粹认为物权法的规定是为了保护个人私有财产,任何情况下都不能征收个人不动产,那将来城市改造就难以进行了,因此显然是对物权法的一种误读。强制拆迁必须按照现行法律依法定程序进行,必须履行的程序包括:第一,拆迁人应依法取得拆迁许可证方能实施拆迁;第二,拆迁过程中,拆迁人应按规定与被拆迁人进行协商以达成拆迁协议;第三,在协商不一致的情况下,经拆迁当事人申请,由房屋拆迁管理部门作出裁决,在裁决送达之日起3个月内双方当事人都可以向人民法院提起诉讼;第四,如果被拆迁人在规定的期限内没有履行搬迁义务就可以实施强拆,方式一是由房屋所在地政府责成有关部门直接进行,另一种是由房屋拆迁管理部门向人民法院申请强制执行。当然,强制拆迁也不是最好的办法,事件以和解的形式得以解决是最理想的结果。事件发展至此,矛盾已经得到解决,但是隐藏在矛盾背后的问题还值得我们思考。

(一)适用法律问题分析

依据《行政诉讼法》第66条和最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《解释》)第88条的规定,在起诉期限届满前房管局不能向法院申请强制执行;而根据行政法的基本原理和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《拆迁规程》)第17条的规定,以及《行政诉讼法》第44条和《行政复议法》第21条的立法精神,房管局可以在被拆迁人履行期限届满后起诉期限届满前申请法院强制执行。适用不同的法律得出了不同的结果,立法的矛盾使司法陷于尴尬中。 2001年国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定:“当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”据此,被拆迁人起诉的法定期限为3个月。本案中,房管局裁决被拆迁方在15日内自行搬迁并将房屋交由开发方拆除,被拆迁户履行义务的法定期限为15日。《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”由此推导出的结论是:强制执行必须满足两个条件,一是行政相对人在法定期限内不提起诉讼,二是行政相对人在法定期间内不履行。如果行政相对人在法定期限内虽不履行但依法提起诉讼的,仍不能强制执行,而行政相对人是否提起诉讼在起诉期限届满前并不能确定。《解释))1第86条规定:“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为,应当具备以下条件……(六)申请人在法定期限内提出申请……”以上的两个“法定期限”到底是指3个月的起诉期限还是指15天的履行期限并不明确。《解释》第88条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。”据此,“法定期限”应指三个月的起诉期限。本案中,房管局是2007年1月11日作出、2007年1月16日向被拆迁人送达裁决书的,被拆迁人的起诉期限应于2007年4月15日届满,在期限届满前房管局不能向人民法院申请强制执行,人民法院也不应受理强制执行申请。即使是诉讼期间强制拆迁的执行也有严格的条件限制,即已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的前提下才能进行强制拆迁。

根据行政法的基本原理,行政行为具有先定力和执行力,一经作出即具有效力,可以强制执行。《拆迁规程》第17条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由市、县人民政府责成有关行政部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”只要被拆迁人在裁决规定的搬迁期限即履行期限内没有履行义务的,即可强制执行。《行政诉讼法》第44条和《行政复议法》第21条规定了“诉讼期间和行政复议期间不停止具体行政行为的执行”的原则。根据以上分析,房管局可以申请强制执行,即使是诉讼或复议期间,裁决书的强制执行也可以不停止。 法院受理一般意义的强制执行申请形式上是有根据的,然而本案中,房管局向法院提出的是《先予强制执行申请书》,“先予执行”是否意味着具体行政行为尚未生效,如果裁决已生效为何还需“先予执行”而不“强制执行”?这显然是一个难以解释的矛盾问题。笔者认为,非诉具体行政行为不存在先予执行的问题,因为只有生效的具体行政行为才可申请执行,因此种执行就是一般的强制执行,不是先予执行。法院依据《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法若干问题>的通知》(以下简称《通知》1第94条“被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行”的规定作出先予执行的裁定显然是存在问题的,因为该规定中先予执行的前提是“在诉讼中”,而本案尚未进入诉讼程序。 退一步讲,即使是对已经提起诉讼的具体行政行为的先予执行,其适用条件也非常严格。除先述先予执行的前提是“在诉讼过程中”,只有不先予执行会给国家利益、公共利益和他人合法权益造成不可弥补的损失的情况下才适用先予执行。最高人民法院副院长曹建明曾在2004年12月全国高级法院院长会议上明确表示:“法院不得以任何形式参与拆迁,原则上不允许先予执行。”后来有人提问:“这个讲话是曹副院长的个人意见还是最高法的态度?”曹建明斩钉截铁地回答,这是最高法对此类案件的明确态度。重庆市高级人民法院《关于非诉行政执行工作的若干意见》第39条第2款也规定:“对涉及农村征地拆迁、城镇房屋拆迁的具体行政行为不得裁定先予执行。”虽然后来重庆市高院又制定了《关于适用(重庆市高级人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见)第三十九条有关问题的通知》对上述规定作了修正,但修正后“通知”只规定:在可能会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的情况下才可先予执行。而本案中很难说不先予执行会给国家、公共利益造成“不可弥补”的损失。《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定:“拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”据此,在没有对被拆迁人予以安置之前不能强制执行,更遑论先予执行了。

笔者认为,当前我国法院不宜受理房管局在起诉期间届满前的强制拆迁申请。首先,《行政诉讼法》和《城市房屋拆迁管理条例》是上位法,最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》属于有权解释,其适用的法律效力应优先于作为行政规章的《拆迁规程》。其次,起诉期间届满前法院受理并实施强制拆除(事实上是先予执行)将使被拆迁人在诉讼中处于被动地位。房管局在被拆迁人法定起诉期限届满前申请法院强制执行,法院受理并作出支持房管局裁决的裁定实际上剥夺了被拆迁人寻求司法救济的权利。法院已经认定房管局拆迁行政裁决书“事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确,程序合法,无超越职权和滥用职权”,当事人再起诉还有意义吗?但是行政行为具有追求公益的目的,为了实现这一目的必须赋予行政行为先定力和执行力,即若被拆迁人在法定期间内不履行义务可能损害公共利益的,在房管局的裁决书送达当事人未满三个月前,行政机关可以按《城市房屋拆迁管理条例》第17条“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁”的规定自行实行强制拆迁,但为避免法院的提前介入影响被拆迁人诉讼的积极性和对法院裁决的公正性,法院不宜受理强制拆迁申请。

摘自:人大书报中心《宪法学.行政法学(2007年第10期)》



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