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《土地管理法》修改

蔚琼琼:《土地承包经营权股份化之法律问题分析》

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土地承包经营权股份化之法律问题分析

作者简介:作者简介:蔚琼琼(1983——),女,河南洛阳人,西南政法大学06级经济法研究生

【摘 要】土地承包经营权股份化是农村土地产权移转的一种模式,但是其辐射的区域范围和推进速度非常有限。本文从法律制度构建的视角,试图对土地承包经营权股份化的法律基础、法律关系及参股农民的股权保护等问题进行一些探讨。

【关键词】土地承包经营权 股份合作制 股权保护

 引言:

  土地是农业经济活动中最基本的生产资料,土地制度的设置是农村经济制度中最核心的问题。建国之后,中国农村的土地制度经历了农民土地所有制与集体土地所有制两个阶段,具体的路径为农民个体经济?互助组?初级社?高级社?家庭联产承包责任制。不管哪一种形式,其关注的都是农村土地的财产归属关系,而没有重视土地的利用关系。家庭联产承包责任制在一定程度上提高了农民的生产积极性,促进 了农业经济的发展。但是,土地要素仍被封闭在家庭经营的狭小范围之内,这同发展市场经济,要求土地要素合理流动相矛盾。

  一、土地承包经营权股份化的现状及原因分析

(一)土地承包经营权入股与其它流转模式的比较

  土地承包经营权的入股是农村土地集中流转的一种形式,它是“以土地入股为标志,集体拥有所有权,农民拥有股权,合作经济组织拥有法人财产权,土地的实物形态与价值形态相分离,股权的分散化与土地资源配制的社会化相同一,按股分红与按劳分配相结合,股东会、董事会和监事会各司其职的一种新型土地产权制度。”[1]20世纪90年代初,土地承包经营权股权化试验和改革发端于广东南海市。随后,土地股份合作制扩展到广东、浙江、江苏、福建等经济较为发达的地区,而且逐步向中西部发展。但是,土地承包经营权的入股和其他土地流转形式相比,其流转规模依然较小、流转速度较慢。以下是农村内部土地流转情况调查表:[2]

反租倒包

转包

转租

土地入股

转让

互换

抵押

其它形式

调查

户数

户数

户数

东部

85

16

18.8%

37

43.5%

28

32.9%

6

7.1%

34

40%

22

25.9%

5

5.9%

11

12.9%

中部

347

33

9.5%

150

43.2%

85

24.5%

9

2.6%

95

27.4%

98

28.2%

25

7.2%

52

15.9%

西部

209

27

12.9%

98

46.9%

89

42.6%

12

5.7%

74

35.4%

68

32.5%

8

3.8%

20

9.6%

小计

641

76

11.9%

285

44.5%

202

31.5%

27

4.2%

203

31.7%

188

29.3%

38

5.9%

83

12.9%

以下是农村内部土地流转   全国各地已出现的土地流转模式主要有转包、转让、互换、转租、反租倒包、入股、抵押、其他形式。按照农户在流转中的行为特征划分,上述流转模式可以分为两大类:一类是在农户之间自发进行的分散的经营权流转模式,如转包、转让、互换;另一类是有组织的集中的土地流转模式,如出租、反租倒包、土地入股。从表中数据可以得出,各类流转模式在全国的流转频度按照大小顺序依次为:转包>转让>转租>互换>其它形式>反租倒包>抵押>土地入股。针对土地入股的调查表明,东部地区土地股份化改制的比重大于中西部地区,依次为7.1%,2.6%,5.7%。股份制模式在全国范围内所占的比重最小(占4.2%),而转包、转让模式所占比重较大,分别为44.5%,31.7%。通过调查得知,自发的分散的流转模式比较灵活,思想阻力小,对外部条件要求低,能有效避免土地的弃耕和撂荒。但是,自发流转仍然立足于小农经营的管理思想,与农业社会化大生产,发展适度规模经营,优化配制土地资源的发展趋势不相符。

(二)土地承包经营权入股现状的原因分析

  目前,土地承包经营权股份化试点主要集中在沿海和大中城市郊区,覆盖范围较小。原因如下:

  从法律和政策方面分析,《宪法》和《物权法》对农村家庭承包土地的流转采取了严格的限制,仅仅承认农户之间的自发流转模式,而土地承包经营权股份化改革却缺乏法律的保障。《物权法》第128条规定,“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”实践中,家庭土地承包经营权是否可以入股主要是由一些单行立法、部门规章、政策予以原则性肯定。1999年《土地管理法》第60条规定:“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者于其他单位,个人以土地使用权入股,联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。”该条在客观上为土地股权化提供了依据。1999年《农村土地承包法》第42条规定:“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。”该条明确肯定了土地承包经营权股份化的合法性。2005年1月7日,农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条规定,入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或合作社等,从事农业生产经营。总的来看,这些规则都比较原则,只是对土地承包经营权股份化的合法性给予了肯定,而对土地承包经营权股份化过程中的股份合作企业的法人属性、公司治理结构、农民股权的保护等缺乏法律程序保障。

  从农村土地现状分析,土地入股主要存在于沿海发达地区和大中城市郊区地区,这些地区实行土地股份制改革具备共同的外部条件,即:一是非农产业比较发达,大量农业劳动力已转移到二、三产业中,土地经营收益在当地农民的收益中所占比重较低;二是土地股份制经过村民自治民主程序决定,农民自愿放弃承包土地;三是具有一定的资金力量和技术力量。实行土地承包经营权股份化后,流转土地的农民能得到比自己经营土地更多的红利;四是决策者和农民素质较好,有较高的经营管理水平,较强的市场意识和民主管理意识。由此可见,土地承包经营权股份化需要较为严格的约束条件,只有在具备了上述现实条件的地方,才能进行该种模式的实践。我国针对“土地制度的变革往往要先经过制定政策——实践尝试——总结经验——调整政策——再实践……的过程,然后才上升为法律。”[3]在建设法治国家的过程中,法律是对农民土地权益的最强有力的保障。而我国目前没有一部调整农业股份合作企业的法律,规范它的主要是农业部的部门规章及一些地方政府颁布的地方规定。农业部1990年发布、1997年修订的《农民股份合作企业暂行规定》和1992年发布的《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》是主要的规范性文件。为了发挥土地的价值作用,立法应采取慎重的态度,明确土地承包经营权股份化的适用条件,避免不具备实施条件的地区借土地承包经营权股份化而侵害农民的土地权益。

  二、土地承包经营权股份化后的法律关系

  土地承包经营人以土地承包经营权入股,土地承包经营权即移转给股份合作企业,其对股份合作企业只享有股份,即土地承包经营人从享有实物形态的土地占有权转向价格形态的股权。土地承包经营权股份化导致土地承包经营关系的主体由原来的两方当事人变为土地所有人、原承包经营人、股份合作企业、专业生产队四方主体,法律关系变得异常复杂。

第一,土地所有人与原土地承包经营人的关系。“这一关系随着土地承包经营权的股份化,就由原来的物权关系转化为债权关系。土地承包经营权股份化之前,土地所有人与土地承包经营人之间的关系是两种物权设于同一生产土地上所形成的法律关系,具有双务对等互不干预的特点。”[4]土地承包经营权入股后,土地承包经营权就移转给股份合作企业,原土地承包人与土地所有人之间只存在土地承包合同关系,其丧失了对土地的直接占有权。因为“占有权以合同为载体,在占有人与合同一方当事人同一的情况下,债权物权聚在一起,但在占有人发生更替时,会出现原占有人依然是而新占有人不是合同一方当事人的局面。” [5]二者依据原承包合同履行义务,发生债上的效力。第二,原土地承包经营人与股份合作企业之间的关系。这一关系因土地承包经营权入股而变为股东与公司的关系,应当适用公司法的一般规定和股份合作企业的特别规定。第三,土地所有人与股份合作企业的关系。土地承包经营权移转到股份合作企业之后,股份合作企业就成为土地承包经营权的直接占有人,取得了用益物权,其与土地所有人之间就是新的土地承包关系,这种关系发生物权上的效力。第四,如果股份合作企业不占有和经营土地,而是将土地承包经营权移转给专业生产队实际占有和经营,那么,专业生产队就享有土地承包经营权。他们之间依据土地承包经营权的移转合同享有权利、承担义务。因为土地承包经营权移转合同只是取得物权的原因行为,土地的合法占有人对土地的经营行为应受《物权法》的保护。

  三、土地承包经营权股份化中农民的股权问题

(一)股权的设立

  目前,在土地承包经营权股份化过程中,股份设置较为杂乱,主要有三种形式:“一是将集体经济组织内的所有土地及其他集体资产全部折价入股,设立股份合作企业;二是将集体经济组织所有的土地集中起来,折成股份,交由股份合作企业规划和经营;三是仅仅把农民家庭承包的土地集中起来,折成股份,设立股份合作企业。”[6]不管哪种形式,都必须把农民家庭承包的土地折成股份,这是股份合作企业本质的体现。

  从股份种类设置看,一般设集体股和个人股,或在集体股和个人股之外还设立机动股。集体股是指集体资产折价入股后作为集体经济组织所持有的股份,所占份额较大,分红作为公共积累;个人股是指以集体经济组织成员权为依据,将农民原来承包的土地折价入股,按照人口平均分配股份。个人股所占的股份份额小而分散,农民获得的仅是一种单纯的福利分配权。

  股份合作企业要持续性发展,必须完善入股农民的股权权能。土地承包经营权入股后,农民与股份合作企业的关系变为股东与公司的关系,应当适用公司法的一般规定。在公司法理论中,股东的权能包括,参与表决权、经营管理权和收益分配权。要提高股份合作企业股东会的决策效力,必须完善股权结构和表决方式。我们以浙江省绍兴县柯桥镇新风村为例进行分析。该村从2001年开始,组建了村级土地股份合作社。在股权上,设置了三种股份,即个人股、集体股、现金股,共计10000股,其中个人股882股,每0.4亩一股,根据人均土地承包面积0.4亩计算,每一个集体成员拥有一股;集体股1764股;现金股共7354股,每100元一股,由村集体和欲投资的工商企业提供现金入股。个人股所占比例为8.82%,集体股为17.64%,若加上集体投入的资金比例,实际上集体所有权股将占1/3到1/2,剩余股份为工商企业资本。由于集体股往往一股独大且一般由村委会管理,若采用公司法上的资本表决机制,那么,会出现村干部一票通过或否决股东会的决议,入股农民的表决权实际上就是空中楼阁。股份合作企业的本质就是为了在村民民主决策、民主管理和民主监督的制度下,对土地进行规模经营,提高土地的效益,以便更好地协调公平与效率的矛盾。

  为了与《宪法》对村民自治原则的规定相一致,股份合作企业必须以基层群众自治原则为指导,明确股东会的表决机制为“一人一票制”。但是,股份合作企业又具有资合的性质,也必须体现各类资本的要求。因此,为了能更好平衡农民对公平、民主的要求与资本效率的关系,笔者认为,可以采用“人头表决制”和“资本表决制”想结合的方法,股东会对重大决议的表决,既要经人数过半(或2/3)又要经资本过半(或2/3)通过。另外,还应当完善各类资产的评估标准,适当提高个人股比重,降低集体股比重。否则,在按股分红中,大部分收益将归集体所有,农民实际上分得的仅是一小部分,这不利于提高农民福利水平。

(二)股权的变更

  在这里,股权的变更解决的是农民的股权是否可以移转,如何移转的问题?《农民股份合作企业暂行规定》第19条规定,股份是投资入股者在企业财产中所占的份额。股权可依法继承、转让、馈赠,但必须向企业股东会或董事会申报,并办理相关手续。但是,各地土地承包经营权股份化的实践一般都规定,通过土地承包经营权股份化所取得的股权不准转让、抵押和继承。其理由是,社员拥有的股权是无偿配置的,具有社会福利性质。如果允许土地股自由流通,就会损害社区经济利益,社区的利益就可能流向集体经济组织外的人。

土地股份不能流动,存在以下弊端,“它不符合市场经济下土地要素优化配置的要求,不利于土地产出效率的提高;将土地股份束缚在部分没有参与经营意愿的农民身上,不利于农村剩余劳动力的转移;限制了企业的资本规模,不利于股份合作企业的持续发展。”[7]土地股具有福利性质,如果分红过多,就会出现不劳而获的食利阶层,要激发这一阶层关心企业发展会很困难;反之,土地股福利性质淡化时,若没有完善的农村保障体系,参股农民的生存就会受到威胁。然而,实施土地承包经营权股份化的地区经济比较发达,农村保障制度的建立较为迅速、及时,而且入股农民较多在二、三产业中已有稳定的职业和收入,一般不愿参与土地股份合作企业的经营,只是凭股份取得红利。因此,放宽对土地股流动的限制在实践中是能够行得通的。

  在现实国情下,土地股份合作企业仍然承载部分保障农民生活的责任。所以,允许土地股份流通必须坚持一个前提,即不得减少农民的整体福利,不得对农村的社会稳定带来负面影响。鉴于此,笔者作以下探讨:因土地股具有生存保障的性质,入股农民原则上不得将股权移转给本集体之外的成员,若移转的话,必须履行严格的批准程序并办理变更登记或公证。农民个人股权可在本集体内成员之间转让。因为这种转让并未改变土地承包经营股权的性质,同土地承包经营权在本集体成员间转让的性质是一致的。但这种转让存在股权过分集中的风险,“如果持股人数低于本集体成员总数的50%时,禁止转让,否则,股份合作便名存实亡。”[8]

(三)股权的终止

  股权的终止指,因某些事实的发生,入股农民丧失股权,不再具有土地股份合作企业股东身份的行为。股权的终止包括正常终止与非正常终止,正常终止是指入股农民丧失本集体成员身份时,其股权面临调整的情形;非正常终止是指,在土地股份合作企业效益低下,难以维持农民土地权益和基本生活保障时,农民要求退出股份的情形。

针对正常终止的情形,如集体成员出嫁、离婚、死亡等,这部分股权可以由股份合作企业回购,回购价格一般为企业的每股净资产。回购回来的股份可以设立为机动股,预留给未来新增人口。这种情形下,企业的总股本没有减少,只是部分股份的所有者发生了转移,其不会对企业的正常经营活动产生重大影响。

  针对非正常终止情形,目前,多数土地入股的股份合作企业不允许土地股份退股。主要是因为,土地属于不动产,价值大,退股会影响企业的正常生产经营活动,也不利于企业债权人的保护。《土地承包经营权流转管理办法》第19条规定,股份合作企业解散时入股土地应退还原承包农户。也就是说,在企业尚未解散时,入股农民不得要求退股。笔者认为,应当允许农民在具备一定条件时以退股方式收回自己的土地承包经营权。因为现阶段,“土地仍然是绝大多数农民的生存保障,如果土地股份合作制不能提供退股机制,就可能因为土地问题产生各种社会矛盾。”[9]因此,应赋予农民退股权,但是可以附加一些限制性条件,比如入股期限、退股程序的要求,以便平衡企业和参股农民的利益。关于退股的对价是土地承包经营权还是货币补偿?笔者认为,可以由参股农民与企业协商解决。既然法律、法规规定土地承包经营权入股应建立在自愿、有偿的原则之上,那么立法也应当尊重参股农民的退股自由,如何选择退股的对价支付方式,退股农民可以在考虑土地收益与机会成本的基础上作出判断。土地承包经营权作为一种用益物权,具有支配性、排他性的效力,而入股、退股机制只是农民行使土地承包经营权物权权能的一种形式而已。

(四)股权的救济

  依照现行法律,作为股东的农民基本无法通过诉讼途径获得救济,只能求助于行政手段,因此,我们应建立股东权益的诉讼保护制度。当多数股东或企业管理层滥用权力损害其他股东的合法权益时,这些股东应当有共同直接提起诉讼请求赔偿的权利。当土地股份合作企业的高级管理人员(多是村干部或乡镇干部)利用企业为自己牟取非法利益,侵害企业利益时,应当确立股东代表诉讼机制,允许在企业受到董事或高级管理人员侵害,企业怠于行使诉讼权利以追究侵害人的法律责任时,农民股东为了维护企业的利益,可以自己的名义共同代表企业对侵害人提起诉讼,追究其法律责任。另外,还应当完善企业的法人治理结构和经营风险、市场风险和破产风险的防范机制,以维持企业的稳定与持续发展,从而保证参股农民的权益。

参考文献:

[1]秦秀昌.农村土地流转模式刍议[J].经济师.2004(5):195-197.

[2]林奇胜.农村土地内部流转市场研究[M].华中农业大学2004届硕士毕业论文。

[3]蒋月.农村土地承包法实施研究[M].北京:法律出版社,2006.209.

[4]胡吕银.土地承包经营权的物权化分析[M].上海:复旦大学出版社,2004.197.

[5]孟勤国.物权二元结构论:中国物权制度的理论重构[M].北京:人民法院出版社,2002.215.

[6]蒋月.农村土地承包法实施研究[M].北京:法律出版社,2006.211.

[7]同[6].215.

[8] 胡吕银.土地承包经营权的物权化分析[M].上海:复旦大学出版社,2004.205.

[9] 蒋月.农村土地承包法实施研究[M].北京:法律出版社,2006.216.

Analysis of Share-capitalization of Contractual Land Management Right

YU Qiong-qiong

Abstract: The share-capitalization of contractual land management right is a mode of the rural land property right transference. However, the scope and speed of this shift is quite limited. This paper, from the perspective of legal system construction, attempts to probe into the problems such as legal foundation, legal relations and stock right protection of farmer shareholders in the share-capitalization.

Key words: contractual land management right; share cooperation system; stock rights protection



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