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《土地管理法》修改

王中义:《谈我国土地一级市场国家垄断的不合理性》

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谈我国土地一级市场国家垄断的不合理性——从环境法价值理念视角

作者简介:王中义(1979- ),男,安徽寿县人,西南政法大学2007级环境资源保护法硕士研究生

【摘 要】 在土地一级市场国家垄断的体制里进行的土地征收,拆迁带来的诸如资源浪费,生物损害等环境问题,从根本上说是现有的土地市场机制没有体现环境法公平正义的价值理念造成的。通过吸纳农村集体以外的成员加入本集体组织,从而变相的赋予农村集体土地市场主体地位,在现有的法律框架下是最具适当性的选择。因为这样的机制既节约了立法成本,又节约了行政成本。同时对维护农民利益,推进城乡一体化,发展规模农业具有根本性的作用。也只有这样才能从根本上解决环境问题。

【关键词】 环境问题 小产权房 价值理念 和谐的土地市场

  引文 环境法并不是仅仅规制环境污染的法,环境法的触角也不仅仅局限于人们看得见的水体,大气,山林,湖泊,湿地等自然环境。要构建十七大报告中提出的生态文明社会,环境法的价值理念应该渗透到一切其它法域中去。

      ---- 愿以此文揭开环境法价值理念渗透性研究的冰山一角

     

  土地是城市发展的根基,在当今的科学技术条件下,也是农业发展的根本前提。因此我国土地管理法基于宪法第十条的规定,从保护耕地,防止耕地流失的目的出发,规定集体所有的土地不可用于非农目的建设。由此我国大规模的城市化运动所必需的土地只能通过国家征收的方式,将集体所有的土地变为国家所有土地,然后由国家作为唯一的出让人,出让国有土地使用权,即土地一级市场国家垄断。如前所述,这种土地市场机制是符合宪法规定的,在当前我国人口数量多,特别是农村人口数量大,粮食问题不容忽视的情况下,为了防止一些地方政府或集体经济组织的短视行为,防止他们只顾眼前利益,忽视长远利益,这种“一刀切的硬约束机制” 在现有的法律层面上似乎并无不妥。只是近期有关“小产权房”①的热销,以及“小产权房”去留问题的讨论,促使了一些有识之士开始展开对这一法律规定的效果,效益的分析。

  一、 征地拆迁产生的环境问题

  暂且不说土地一级市场国家垄断体制所留下的广阔的权力寻租想象空间,其带来的环境问题主要表现在:

  (一)资源浪费严重。据中国青年报报道:在某城市的拆迁中,一些被拆迁的农民将自己家的厕所,甚至猪圈里都装上了大理石。而这种大理石在当地就叫着“拆迁大理石”[1]笔者自己在上海南汇郊区也亲眼见过一些农民,他们建起装修豪华的别墅样的房子不住人,也不出租,只等着拆迁。他们这样做的目的无非是为了得到更多的征地补偿款。可这些大理石,水泥,钢筋全要当着废物被处理掉。对资源的浪费以及造成的环境负担令人扼腕叹息。

  (二)给其它物种造成恶劣影响。同样来自中国青年报去年的一份报导指出:北京城郊的一些待拆迁农民为了获取更多的补偿款,一夜之间在地里种下了成千上万棵高密度的树木。但种地松松垮垮,甚至树根还露在外面。这些树木的命运只能是夭折,它们本可以在它们本来的地方长成参天大树,映衬碧海蓝天。 还有给小宠物们带来的可能我们大众认为不值得一提的小麻烦。据北京晨报载:拆迁使大量宠物被遗弃。原因是这些原本游戏于村落里的宠物,主人们嫌弃它们弄脏了家具,它们也很难适应这种“三室两厅”的生活。比如,入厕。[2]可是如果在英国,这绝不是个小麻烦,因为《马丁法案》不允许这种遗弃行为。

  (三)作为土地一级市场国家垄断对立面出现的小产权房使土地资源的利用陷入混乱,导致国家无法按照规划配置土地,耕地资源的可持续利用得不到保障,耕地补偿制度无法实现。作为一种自然资源要素,土地的环境功能,审美功能不能被考虑。而这种小产权房的出现从某种程度上说又是一种必然。因为:

  1.以天文学方式计算的“大产权”房房价的威逼和只要不被拆迁,小产权房就可事实存在的诱惑。

  2.相对于农作物收入而言的巨大利益驱使。

  3.小产权房的开发、建设、出售存在法律真空。相关部门无执法依据。

  4.小产权房并非是个新事物,可政府部门对其态度一直暧昧。

  5.我国土地管理法关于城镇居民不得在农村买房的规定过于僵硬。现实中我国有不少的单位,比如学校,它们设在离城镇很远的村落里,而这些学校的老师们大都是非农户口。自从我国实行住房制度改革以后,单位不再解决职工的住房问题,这些老师们要住房,不能向学校所在地的农民购买,只能在离学校十几里甚至几十里外的城镇购买商品房,这不能不说是不切实际的。现实中法律没有得到执行也就不足为奇了。

  二、产生环境问题的本质原因探究

  当然现实中产生的环境问题可能还不止这些。导致这些环境问题产生的表面因素看起来很多,很复杂。究其本质来说它是农民利益和政府利益对立的结果。这种对立的根源在于“土地一级市场国家垄断”的制度设计没有充分兼顾国家利益和农民利益。正如马克思所说:“立法者应该把自己看着是一个自然科学家。他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律,他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质,那么人们就应该责备他极端任性。”[3]这个“创造”的制度设计恰好没能把环境法的正义和功利价值结合起来,或者说结合的不够完美。

  “环境法的价值是我们环境立法的基础,也是校正恶法的尺度,推动法律演进的动因”[4]环境法的价值具有法的价值的一般属性,“也是一种作为客体的法对作为主体的人的需要的满足状况以及由此所产生的主体人对法律的评价”[5]不同于传统的民法,行政法,刑法仅对当代人与人之间,人与国家之间的利益做出公正地调整。(这也正是环境法的价值理念渗透性研究将要展开的领域) 环境法需要公正地调整代内之间,代际之间的利益关系,而且还要对发生于种际之间的人类活动作出合理地安排。②因此环境法还应承认自然环境也具有内在价值。环境法的价值主体不仅包括当代人,还应包括后代人,自然环境。作为客体的法律既要包括实在法还应包括未来法。环境法价值的内涵应当是正义与功利的完美结合。可持续发展观正是这种价值理念的完美表述。 “可持续发展观认为:影响当代生态问题的两大重要关系,即人与自然之间的关系,人与人之间的关系具有同等重要的地位。后者对环境的影响虽然是间接地,但它是更为深刻的社会因素,处理好后者的关系对处理好前者的关系具有决定性的意义。正是由于当代人类社会所显示出的不公正,不正义,不平等是导致当今环境危机的深层根源。”[6]

  反观我国的土地一级市场国家垄断制度,其不公正之处主要表现在:

  (一)过分强调国家利益,泛化公共利益,导致关心起农民利益来总是力不从心。

  (二)征收补偿额,可以看作“生地”的购买费用,与土地出让金,可以看作“熟地”的出售价额之间的差价巨大。即使扣除“生地”加工成“熟地”的技术,原料和人力成本,政府也赚取了暴利。共同作为土地所有人的国家和集体,他们之间发生的这种“买卖行为”显失公正。

  (三)虽然土地的所有人已经成为国家,但在农民们眼中仍然“属于”他们的土地的开发利用的过程,完全剥夺了农民们的参与权。没有了土地,农民们成了等着向政府要饭吃的孩子。这种从主人到客人的角色转换产生的巨大心理落差, 促使他们对征收行为产生心理上的抵触。

  (四)现行的土地管理法与宪法,物权法相矛盾,涉嫌违宪。宪法,物权法都规定只有因公共利益才可征收土地和其它不动产。言下之意宪法承认非公共利益的存在。而土管法要求一切非农建设用地都必须使用国有土地。在国有土地储备为零的情况下,属于非公共利益的非农建设用地怎么解决?唯一的办法就是把它泛化为公共利益,由政府征收农用地。违宪之嫌昭然若揭。

  三、 对合法合理的解决途径之寻求

  可见,本文之前所提到的那些环境问题的出现并非偶然,也不是再靠单纯的“因事立法”就能彻底解决的问题。不从根本上消除这种不公正的根源,环境问题还会以其它的面孔出现。因此,只有用环境法的价值理念即可持续发展观理顺农民与政府之间的利益对立关系,从而构建出一个和谐的既有利于环境保护又能为维持经济发展提供所需要的土地供给的一级市场。这个和谐的土地市场首先要解决的问题就应该是已经大量存在的小产权房的去留问题。如果选择“去”,这将造成极大的浪费。而且鉴于我国目前紧张的居民居住条件, “去”也必引起群愤!关于“留”,也就是小产权房的合法化问题,学界提出了三种途径:第一种,通过后补手续,将小产权房的土地收为国有。 第二种,修改土地管理法关于集体所有土地不能用于非农目的的规定。第三种,将购买人的户口转入该集体经济组织。③

  我以为第三种途径最恰当,不仅易于操作,也能公正的调整农民与政府之间的利益平衡,同时给予购房者,集体经济组织利益权衡选择权,符合市场经济的发展要求,有利于构建和谐的土地一级市场,是环境法价值理念的体现,是科学发展观的要求。因为第一种途径不可取。如果对已成事实的小产权房通过后补手续将其国有化,势必造成恶性循环。因为没有理由不对以后的小产权房继续将其国有化。这样土地资源被滥用,破坏的趋势将一发不可收拾。第二种途径在现有的法律框架下行不通。因为我国宪法第十条规定:城市的土地属于国家所有。修改土地管理法就要修改宪法,立法成本太高。即使不计成本进行修改,由于法不具有溯及既往的效力,法律修改前的小产权房也无法合法化。第三种途径的适当性主要表现在:

  (一) 立法成本相对较低

  目前我国《村民委员会组织法》《农村土地承包法》都没有对集体经济组织社员权的取得方式作出规定。虽然《物权法》第153条规定:宅基地使用权的取得,行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。而国家有关规定尚未露面。就给制定法规或者规章留下了空间。对此,一些省份已经作出了立法尝试。如《山东省实施中华人民共和国农村土地承包法办法》第6条规定享有土地承包权的社员包括:本村出生,户口未迁出; 因和本组织成员结婚,户口迁入本村;办理了收养手续,户口迁入本村的子女;其他将户口迁入本村,并经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上或村民代表会议三分之二以上同意。这样小产权房购买者无论何时都能合法的通过加入集体经济组织从而取得宅基地使用权。克服了通过修改土地管理法不具有溯及既往效力带来的不足。当然基于取得宅基地使用权目的而享有的社员权应当是不充分的,可以称其为“准社员权”。完整的社员权包括:土地承包经营权;征收补偿分配权;宅基地分配权;集体经济利益的平等分配权;集体事务管理权。而准社员权仅包括:宅基地分配权;征收补偿分配权(限于自用的土地和土地上的不动产);集体事务管理权(限于与自有不动产相关事务)。其不享有土地承包经营权和基于承包经营权产生的集体经济收益分配权。准社员权的主体不仅包括自然人还应包括法人和其他组织。这样企业承担社会责任也有了立足点。可见这样的房屋还是不能完全自由流转,决定了它的价格不能和商品房等量齐观。同时满足了普通百姓“居者有其屋”的愿望,也节制了时下的炒房热,有利于金融市场稳定,预防房产泡沫。

  (二)节约了行政成本

  当前我国的土地征收大体牵涉到土管部门,建设部门。为此各地还专门设立了拆迁办。由于农民和拆迁人的矛盾在现实中容易激化,在拆迁现场,公安机关,法院执行庭也频露身影,可谓声势浩大。行政权力的膨胀带来行政成本的扩大,行政资源的浪费。如果在这样的体制下,拆迁人是集体经济组织自己,拆迁方案有组织成员民主协定,带来的利益全体成员共享,造成的损失全体成员共担。那么拆迁办,公安局,法院执行庭,甚至黑社会也就都不再需要了。行政成本的降低不言而喻。国家不再既当爹,又当娘,只需要按照土地利用规划依据法定权限和程序核准哪一块地可用于非农建设,剩下的事交给集体经济组织和开发商。并且把核准作为购房人户口迁入的条件,这样也能很好的防止集体经济组织的任意行为。另外,为了公共利益需要征收农用地的(这里的公共利益的范围应当限定)还应由国家进行征收。这也才是符合宪法和物权法立法本意的。

  (三)维护了农民利益,推动了城乡一体化的进程,有利于发展规模农业

诚如学者们指出,“我国城乡分隔的现状是计划经济体制遗留下来的问题。市场,社会内在有一种促进城乡一体化发展的机制。这种机制就是人口,土地,资本等各种要素在城乡之间的双向自由流动”。[7]这些将户口迁入农村的“新农民”作为城市的新生代,以平等的法律地位给农村带去了城市生活气息,增加了农村人口在本地的就业门路和就业率,迫使政府加大对这些地区的教育,医疗,道路等公共设施投入,客观上起到了缩小城乡差别的作用。也可缓解城市人口过于集中带来的管理不便。这些新农民们通过参加农村集体管理,客观上也可加快基层民主法制的建设步伐。另一方面,这些新农民们以一次性或分期的方式给付的社员费,(可含在房款中)农村集体可以用这笔资金利用剩余的土地发展规模化的农业生产,比如采取农业合作社的形式,聘请农技专家,购买大型农业设备,吸纳不能通过非农途径解决就业的村民作为农业工人。还可以通过邀请其它离城镇较远的农村集体以土地入股加入合作社的方式,解决资金和土地的矛盾,用一方的资金优势在另一土地上发展规模农业。这样,至少在理论上,实现了地尽其用,土地的农业和工业增值的最大化。最后,国家在适当的时候开征财产税,增大财政收入,更好的解决城市和乡村低收入群体的福利保障问题。

  四、 结语

  总之,只有不同区域的农民与农民之间,农民与政府之间的利益得到了公正地调整, 护环境保护,资源合理利用的政策法规才能在现实中得到认真的贯彻执行,环境问题才能从根本上得到解决。这种机制的建立虽然在法律层面上障碍不大,但是如果缺乏党和政府强有力的指导和推进,各个部门的协调统一,终究不过是纸上谈兵。

注释:

①小产权房是指国家不发产权证,由乡镇政府发证书,又被称为“乡产权”。 “乡产权”并不构成真正法律意义上的产权。

②这里这么说,我以为谈到调整,必须源于对双方的以自己有意识的行为表示的利益主张,当这种主张发生冲突时法律的调整成为必要。当代人虽然可以基于一定的认识为了自然环境的利益成为其代理人,代它们表达主张。但这种代理权是人类自己授予的,而人类总是受到时空限制的。因此这种代理权的正当性无论在程序上还是实体上都是值得怀疑的。我以为把他表述成:人类基于现有的认识,对发生于种际之间的人类活动作出有利于可持续发展的合理安排,比环境法调整人与自然之间的关系的表述要令人信服一些。

③来源:http://club.foloda.com/Group/ViewGroupTopic.aspx?topicId=39383,有改动。

参考文献:

[1]周云龙. 迁装潢也是一种非暴力抵触[N].中国青年报.2007-04-05.

[2] 拆迁大量宠物遭遗弃[N].北京晨报.2007-08-13.

[3]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集第一卷[C].北京:人民出版社1995.347.

[4]刘建辉. 环境法价值论[M].北京:人民出版社.2006. 26-33.

[5]付子堂主编 . 法理学进阶[M].北京:法律出版社.2006.80.

[6]曹明德著 .生态法原理[M].北京:人民出版社2002.21.

[7]秋风.房价太高明知风险仍购买,小产权房能否合法化[N]. 新京报.2007-06-22.

    



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