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边春园:《城乡统筹下的农村土地承包经营权流转之法律问题研究》

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城乡统筹下的农村土地承包经营权流转之法律问题研究

作者简介:边春园(1984-),女,浙江绍兴人,西南政法大学2007级经济法硕士研究生

【摘 要】 农村土地承包经营权流转制度在我国土地立法中的重要地位决定了研究该制度的重要性,而创新承包经营权流转制度,按市场经济规律建立健全农村土地资源的配置机制,则是解决“三农”问题的关键环节。当改革遇到挫折时,有必要从法律和实践的视角分析土地承包经营权流转的现实状况和法律障碍,从而对其在创新过程中所遇到的问题提出相应的对策和建议。

【关键词】 土地承包经营权;流转;入股

土地,是传统农民赖以生存的最基本的生产资料。随着市场经济的发展和农民观念的转变,大批青壮年农民劳动力外出务工,使得农村土地抛荒和半抛荒的现象严重。农村土地承包经营权流转,是指农村土地承包方依法、自愿、有偿转移自己土地承包经营权的行为,其流转包括主体、客体和权利义务的转移。[1]在统筹城乡发展的改革背景之下,创新农村土地流转制度,建立健全农村土地资源配置机制便成为解决“三农”问题的当务之急。2007年7月,重庆市工商局推出了《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》,其中允许以农地承包经营权出资入股引起了各方的关注。政府允许农民以取得的农村土地承包经营权入股,可以促进土地的规模化经营,提高农民的收入,但随之而来也会产生一系列问题。本文以统筹城乡综合配套改革试验区之一的重庆为例,就创新农村土地承包经营权流转的社会价值、改革的进程和趋势、改革中存在的问题进行思考和分析,并提出相应的对策。

一、创新农村土地承包经营权流转模式之社会价值

纵观中国历史发展的进程,我们可以得出这样一个结论:土地问题,特别是农村土地问题的解决直接关系到国家的长治久安和国民经济的可持续发展。从《农村土地承包法》第32条、第42条规定可见,转包、出租、互换、转让、合作入股已成为传统土地承包经营权的几种流转方式。法律的规定在一定程度上限制了土地承包经营权的流转,在新的形势下,开辟新的土地流转方式,对解决“三农”问题、减少城乡差距、实施西部大开发战略具有十分重要的价值。

(一)有利于促进土地的规模化经营,提高农业生产效率

传统的家庭联产承包责任制是建立在较小土地规模上的农业,其在效率的发挥上存在一定弊端,主要表现为以户为单位的分散经营与现代农业对土地适度集中的要求之间的矛盾。农业生产的低效率提高了生产成本,使得我国主要农产品的生产价格远远高于国际市场价格,不提高生产效率,便无法应对加入WTO后面临的适应国际竞争的需要。[2]因此,要提高我国的农业竞争力,必须促进农业的规模化经营,加快农业的产业化,这也就要求加快农村土地承包经营权的流转,以促进土地的集中。

(二)有利于充分发挥土地的效益,增加农民收入

随着我国经济的发展和第二、第三产业的兴起,近年来越来越多的青壮年农民选择外出打工,以致于不少土地被闲置和浪费。如今耕地已不再是农民的唯一依靠,农户对农地的依存关系也逐渐发生了变化,在经济比较发达的地区,非农产业发达,大批农村劳动力稳定地转移到非农产业,其收入的主要来源也由农业转向非农业,[3]并且在实践中已经出现了“土地隐形市场”。 这就要求我们放活农村土地承包经营权的流转方式,建立有效的农村土地承包经营权流转制度,实现土地的规模化经营,充分发挥土地的效益,提高农民的收入。

二、改革与受挫——以重庆市农村土地承包经营权入股为实例

(一)重庆市土地承包经营权流转创新的改革进程

作为全国统筹城乡综合配套改革实验区的重庆,是进行农村土地承包经营权流转改革较早的城市之一。2007年7月,重庆市工商局推出《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》,共颁布五十条措施,其中推出了支持探索农村土地流转新模式这一项社会各界都十分关注的政策。该《意见》称,支持当地探索农村土地流转新模式,在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作,积极推进土地集约、规模经营,提高农民组织化程度,加快发展现代农业。[4] 这是农村土地承包经营权流转新模式首次得到了官方的承认,对推进流转制度的创新具有重大的意义。

传统意义上的以土地承包经营权入股主要是指承包方之间入股从事农业合作生产,根据我国现行法律规定,土地承包经营权入股的条件一是入股的主体仅限于承包户之间,二是入股的目的是为了发展农业经济,而不是从事其他工商业经营活动,三是入股的方式是从事合作生产,即以合作社为主要形式的各种合作性质的联合体,不是其他企业组织。[5]毋庸置疑,重庆市政府允许在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股,设立有限责任公司和独资、合伙企业等,则大大突破了上述限制,加快了土地承包经营权的流转速度。

其实早在几年前,重庆的一些区县就开始了农民以土地承包经营权入股设立企业的新探索。从2004年开始,国家开发银行重庆市分行和重庆市农业局合作在江津等10余个区县探索以公司制改组专业合作社,农民通过土地承包经营权入股和现金出资等方式成立实体性公司即“农民公司”,农民公司再与龙头企业建立关联机制,从而形成“公司(龙头企业)+公司(农民公司)”的农业产业化经营组织的新形式。2005年,重庆市长寿区石堰镇麒麟村,508户农民以26个股东为代表,将441亩承包土地的21年经营权入股,与龙头企业合资,成立了重庆宗胜果品有限公司。这种以工商登记将土地权益正式转化为资本的试验开了国内先河,被形象地称为“股田制公司”,是典型的农民以农村土地承包经营权折价向产业化龙头企业参股,成为企业股东,定期从企业获取分红的农民参股经营模式。

(二)改革受挫,土地承包经营权流转创新将转向第二条路径

2008年10月,党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,文件中强调要:“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”但同时该《决定》也强调了“三不”前提,即“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”

随后,重庆“股田制公司”的改革模式被中央紧急叫停了,改革被迫陷入尴尬的停滞期。中央农村工作领导小组办公室的有关专家经过调研后,认为一旦农村土地承包经营权入股之后,将会带来一系列法律和社会问题。从法律上来说,入股后的土地承包经营权经过股权转让,则有可能被非农村集体成员获得,这会与现行的土地承包制度发生冲突。另一方面,从社会稳定的角度来看,如果企业生产经营不好,或者由于其他原因导致企业破产,农户已经入股的土地承包经营权就要作为破产清算财产,农户就将失去承包地,影响他们的生活甚至影响农村的社会稳定。[6]2008年12月4日,最高人民法院对外发布了《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》,在该司法政策性文件中明确规定:“各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为,要依法确认无效。”

至此,重庆农村土地承包经营权的改革将不得不转向另一个路径,即首先探索以土地入股发展农民专业合作社的这种方式。《农民专业合作社法》已于2007年7月1日起实施,现行的专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,以同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。重庆市也因土地承包经营权入股的改革实验受挫,而拟转向重点发展农民专业合作社。

笔者认为,我国的土地政策,特别是关于农村承包经营用地的政策之所以变动如此频繁,是因为在中国,农村土地不仅是关系到亿万农民最后生存保障问题,而且也是一个敏感的政治问题。改革开放三十年来,关于农村土地的权属安排和经营模式的争论在理论界和实践部门一直是一个焦点话题。改革有前进必然也会有挫折,重庆市农村土地承包经营权改革的曲折之路便是全国农村土地改革的一个缩影。专家们的担忧是有道理的,以买断若干年土地承包经营权的流转,在很大程度上是一种不可逆的流转,如果国家不给予进城农民平等的公民待遇和相应的社会保障,那么卖地后大量以打工为生的农民在遇到诸如近期经济不景气而导致许多企业破产的情况时,他们连最后一条退路也没有了。从实践看,当前农村土地资源纠纷案件不仅在数量上增加,在案件的类型上也逐年增多,主要表现为群体诉讼,不仅牵涉到农民利益,也牵涉到政府和企业利益,涉及面广、敏感度高、处理难度大。笔者认为在现今法律法规还尚未完善,相应的保障措施亦没有跟上的情况下,暂缓农村土地改革的进程是有一定道理的,但待条件成熟时,创新农村土地承包经营权的流转方式仍将是改革的必然趋势。如今走的“农村专业合作社”的路径在笔者眼中更多是一个暂缓之计,其核心是力图将承包权和经营权分离,使承包权永远掌握在农户手中,从而避免农民的失地问题。但承包权和经营权能真正分开吗?没有经营权的承包权究竟是一种什么样的权利,它与所有权的界限又在哪里?搞活农民的土地流转兼顾农民的生存保障这个两难问题需要我们去探索一个更加巧妙的制度设计。

三、创新农村土地承包经营权流转方式的法律障碍和实践问题

上文已经提到,农村土地承包经营权流转方式的改革之所以受挫,在很大程度上是因为存在着一定的法律障碍和实践问题。我国相关的立法至今尚未建立起比较完善的法律体系,并且在实践中存在着流转规模小、配置效率低、运作方式不规范等缺点,同时还存在着土地承包经营权流转法律制度的不完善,农村社会保障体系滞后等因素。

(一)土地承包经营权的物权性质彰显力度不够

我国现行《物权法》虽已明确了 “土地承包经营权”的物权性质,但如何对待农村土地同时具有的保障性,现行立法陷于顾此失彼的混乱与矛盾中。如《农村土地承包法》一方面为稳定土地承包关系,把土地承包经营权视为物权,专节规定其可以流转;另一方面,又考虑到我国绝大多数农村的农民在较长时期内还得依靠赖以生存的土地,因此,又对其流转设立种种限制。[7]农民对土地承包经营权享有多大程度上的处分权,更像是一个政治而非法律问题。

(二)对土地承包经营权流转方式的限制

我国《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”但实际上,这些财产被过多限制或不能抵押,其经济效用没有得到最大程度的发挥,阻碍农村经济的发展。这其中关于“其他方式”的规定不明确,是否可以任意创造不得而知。虽然法律需要灵活性,但对广大农民而言,如果没有一个法律和政策上的明确指引,必然会影响农户对土地流转可能性的判断,从而影响土地承包经营权流转的顺利进行。

且《农村土地承包法》第49条规定通过家庭承包以外的其他方式如招标、拍卖、公开协商等承包“四荒地”的农村土地,所取得的承包经营权可以抵押,而以家庭承包取得的土地承包经营权则未允许设定抵押。不允许家庭承包的土地承经营权抵押,主要担心农民在实现抵押权时失去土地,成为不稳定的社会因素,在无法实现抵押权时,承包土地将成为银行的包袱。其中我们都能感觉到《农村土地承包法》这一农民的权利法中过多地考虑了国家利益。[8]这将使农地的经济效用得不到最大程度的发挥,农民无法利用手中的土地承包经营权进行融资,从而会阻碍农村经济的发展。

(三)土地产权保护制度存在缺陷,失地农民后续保障问题突出

由于土地产权法制定滞后,特别是农民集体土地所有权和使用权缺乏明确的法律规定,在土地供应和配置过程中对土地权利的设定还不够重视和明确。在农村土地流转实践中,作为集体土地所有权代表村支两委有时并不代表“村农民集体”行使土地所有权职能,而是贯彻执行乡镇意图,或者强制流转,或者以增加镇村收入和突出地方政绩的形象工程为目的,在农村土地流转中“越位”、“错位”现象突出。

此外,放活土地承包经营权的流转方式还将会带来失地农民的生活保障问题。例如农民以其土地承包经营权入股公司或企业,若该公司或企业破产,土地经营权作为股权被他人拍卖取得,那么下一轮的农村土地承包经营权就无法正常进行,因为农民已经丧失了土地承包经营权。但因为农村土地仍然承载着过多的社会保障功能,农村社会保障机制未形成,土地是农民生活的重要保障,丧失土地的农民没有收入来源,生活就没有保障,易造成农村社会的不稳定。[9]从另一方面来看,由于非农收入不固定,社会保障不健全,农民离土有后顾之忧,不完善农村的社会保障制度,农民也不会轻易流转土地。

四、完善我国农村土地承包经营权流转的主要对策

笔者认为,我国目前创新农村土地承包经营权流转方式的改革脚步放缓只是暂时的,只要我们完善相应的法律制度设计,加强土地流转的配套设施建设,从根本上解决失地农民的生活保障问题,农村土地承包经营权流转方式的改革必将会有新的突破。

(一)完善农村土地承包经营权流转的法律制度

要完善现有农村土地承包经营权流转的方式,首先应加强立法,明确承包土地的财产权。农民所拥有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权,在合同有效期内为农民所占有、经营、使用,其产品为农民所支配,在规定的使用期限内可以继承、租赁、赠予、拍卖、抵押、入股,使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上予以保障。

其次,在各地改革试点的基础上可以积极推进土地入股发展农民专业合作社的模式,这样可以以股份形式进一步明确农民的财产权,特别是收益权,实现农村基本经营制度的创新和完善,使农民能够放心大胆地进行土地使用权的流转,通过转让或抵押融通资金,使农村劳动力向二、三产业转移。[10]

(二)加强土地承包经营权流转的配套制度建设

1.加强市场要素建设,培育和发展土地承包经营权流转市场

在土地承包经营权流转中,供求信息在空间分布上极为分散,传递设施和手段相对落后,土地转让信息的传播和取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流,导致土地资源配置的效率低,土地交易成本高。因此有必要建立规范化的农村土地交易机构,包括专业从事农村土地权利交易的代理机构,专业的农地产权交易场所,甚至包括签证、法律服务机构等,[11]专门收集、向广大农民提供土地供需信息,发布土地流转市场价格等,为土地流转搭建平台。

同时,要培育土地承包经营权流转的中介服务组织。中介服务是完善土地流转机制的重要手段。土地承包经营权流转与一般商品交易不同,其运行过程比较复杂,涉及估价、谈判、签约、登记等众多环节,为最大限度保证交易的安全,有必要大力发展土地承包经营权流转咨询、资产估价、土地保险、土地托管、土地融资等各类中介服务组织,完善中介服务体系,以保证土地承包经营权流转的规范和高效。[12]

2.建立农村社会保障机制,弱化农地的社会保障功能。

完善土地承包经营权流转制度不是仅仅改革农村土地制度自身就可以完成的,它与农村社会保障制度是分不开的。现在土地是农民生老病死的依靠,土地首要仍然起着社会保障的作用,这必然会影响农村土地承包经营权的流转,影响土地本身财产价值的充分发挥。土地作为社会保障的物质手段是农村土地制度安排的依据和基础,土地的生产职能只能受制于它。在一般情况下,这两种职能的要求是重合的,但当两者产生矛盾时,土地的保障职能处于压倒地位。[13]如果建立一个完善的农村社会保障制度,可以在农民离开土地后使其成为支持农民生存的一个手段,也能够有效防止农民离开土地后因为缺乏必要的生产资料和生活资料而带来的严重的社会问题。

就社会保障而言,我国城镇的社会保障体系已经初步建立起来。但是,农村社会保障制度的建设进展缓慢,除一些经济较发达的地区开始建立农村社会保障制度的试点以外,绝大多数农村都还没有建立社会保障制度。只有在社会保障机制建立后,农民与土地的关系才会越来越松散,农民完全依赖土地而生存的现象才会真正弱化。因此必须通过多种途径,加快建立健全农村的社会保障制度,为不掌握土地的农民提供可靠的生活来源,为土地市场的发展提供强有力的支持。

建立完善的农村社会保障制度,一是要创造必要的条件,对流转出土地承包经营权的农户统筹安排重新就业,以减轻市场竞争对这部分农户的冲击;二是建立多层次的相互联系的农村保险基金,发展农村保险事业,形成涵盖整个农村的灾害补偿体系,关键是要建立风险规避和化解制度,如土地流转担保制度、土地财产保险制度、人身保险制度、金融保障制度等,[14]保障农户具有再生产经营的能力;三是逐步建立以集体和农户自我保障为基础,政府予以一定扶持的社会保障机制,并大力发层多种形式的社会保障基金会、村社合作医疗和经济互助会等群众急需的互助保障组织,促进农民医疗、养老、互助等农村社会保险体系的发展。

(三)建立多元化的土地承包经营权流转纠纷解决机制

我国目前在土地承包经营权流转纠纷解决机制上是非常欠缺的,因此,进一步完善土地流转纠纷处理机制,为保障农民土地权利提供有效解决的法律途径是十分必要的。建议在县级成立专门法律援助机构,为农民免费提供有关土地流转权利保障及解决纠纷的咨询和代理。通过法律确定下来的土地流转权利如果不能在实践中得到有效行使,这种权利就是不完整的,如果农民不了解自己拥有什么样的权力,也就不可能行使和保护自己的权利。因此,必须寻求有效途径让农民彻底了解自己的权利,同时应明确因土地承包经营权流转发生纠纷或土地承包经营权受侵害的当事人的司法救济措施。[15]

五、结语

尽管重庆市以“股田制公司”为代表的农村土地承包经营权流转的改革实验遭遇到了挫折,但是农民土地交易权扩大的脚步已经无法停止,2008年10月和12月,成都和重庆两地分别成立了农村土地交易所便是最好的例证。如何解决改革进程中诸如失地农民的保障、土地资源的合理利用等关键性的问题,从而搞活农村的土地市场,发挥土地的最大效用,需要我们从理论上和制度构架上进行更加深入的探索。

参考文献:

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[12]徐凤真.论土地承包经营权流转的制约因素与完善建议[J].农村经济,2007,(11):6.

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[14]郭立建.健全农民土地承包经营权流转机制研究[J].科学社会主义,2007,(1):138.

[15]孙碧艳.中国农村土地承包经营权流转法律问题研究[D].湖南师范大学,2007,64.

Study on the Transmission of the Right

to Contractual Operation of Land under the Urban and Rural Comprehensive Arrangement

BIAN Chun-yuan

Abstract: The important position of the right to contractual operation of land system in the land legislation of China decides the importance of studying on it. And the innovation of the right to contractual operation of land system, according to the law of market economy to establish a sound rural land resources allocation mechanism, is the key point to solve the "three rural" issues. When the holdbacks appear in reform, it is necessary that from a legal and practice perspective to analysis the reality and legal obstacles in contractual operation of land ,and exposes the corresponding countermeasures and suggestions of the problems in its course of innovation .

Key Words: the right to contractual operation of land ; circulation ; shares

(责任编辑 徐 文)



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