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《土地管理法》修改

高圣平、刘守英:《物权法》视野下的《土地管理法》修改 

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《物权法》视野下的《土地管理法》修改 

高圣平 中国人民大学法学院 副教授 , 刘守英 国务院国家发展研究中心农村部

关键词: 物权法/土地管理法/土地征收/建设用地使用权出让/土地登

内容提要: 研究目的:《物权法》施行后,《土地管理法》修改的必要性、基本原则和主要内容。研究方法:历史研究法;规范分析法;实证分析法。研究结论:《物权法》是以不动产(其中主要是土地)为核心构建起来的规则体系,其施行无疑会对同样以土地为调整对象的《土地管理法》造成重大影响。《土地管理法》的修改应秉承公法与私法合一的理念,厘清法律中国土资源管理部门的公权主体和私权主体地位,分别修改和完善相关规则,全面贯彻《物权法》的规定。

融合了立法机关、学者、公众智慧的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)终于在2007年3月通过了。在立足于传统物权法理论和制度的基础上,《物权法》充分结合了我国国情,有效借鉴了外国相关制度,同时又在诸多领域进行了富有前瞻性的创新。我国《物权法》是以不动产为核心而构建起来的法律体系,而不动产中又以土地为其重心,其与《土地管理法》之间存在着千丝万缕的联系。《物权法》施行后,《土地管理法》是否应当修改,应当如何修改,是摆在我们面前的紧迫问题。本文不揣浅薄,拟就此一陈管见,以求教于同仁。

1《土地管理法》修改的必要性

1.1《物权法》与《土地管理法》关于土地权利规定的比较

我国《土地管理法》基于当时土地权利立法的状况,并没有将其调整范围局限于土地管理法律关系(行政法律关系),而是规定了大量的土地权利规则(民事法律关系)。《物权法》中有关土地权利方面的规定与《土地管理法》的基本制度框架是一致的,在一定程度上肯定了《土地管理法》确定的以耕地保护为核心的土地管理制度,肯定了近年来深化改革严格土地管理所形成的一些重要的土地管理成果。同时,《物权法》结合《土地管理法》施行以来的实际情况,对土地权利作了一些新的规定。

《物权法》的创新之处主要体现在以下几个方面:

第一,规定了不动产登记的效力、登记申请、登记机关的审查职责等基本规则,填补了《土地管理法》对土地权利登记的相关内容的缺失。《土地管理法》中对登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等等问题均未作明确规定,直接造成实践中将登记仅仅理解为一种土地管理的方式,忽视了其在土地权利变动中的作用。

第二,完善了土地征收的相关规则,明确了“足额支付”相关费用的征收补偿标准,增加了“安排被征地农民和社会保障费用”。这些都是针对《土地管理法》施行中土地征收过程中的问题所作的相应规定,和《土地管理法》的相关规则有重大差异。

第三,明确了集体土地所有权的主体,界定了“集体成员”的职权。《物权法》第59条第1款明确规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,改变了《土地管理法》中集体土地属于“农民集体所有”这一广受诟病的主体规定,为以后的制度发展留下了空间。

第四,增加了建设用地使用权可以分层设立的规则,将工业用地的取得也纳入招标、拍卖的范围。《物权法》第136条规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。这一规则对于解决我国土地供应紧张,提高土地利用效率都有重要作用。目前城市地铁等基础设施建设用地、户外广告用地均可以通过建设用地使用权的分层设立解决。

第五,修改了建设用地使用权期间届满后的相关规则。《物权法》第149条第1款规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”这一规则改变了《土地管理法》第58条的规定,对于住宅建设用地使用权期限届满的,无需土地使用者申请即自动续期,避免了可能出现的成千上万住户办理续期手续等可能造成的操作困难以及行政成本的增加,减轻了老百姓的负担,受到了普遍的赞成。同时《物权法》第149条还规定了非住宅建设用地使用权期间届满后地上物的归属,这是《土地管理法》中所没有明确的。

第六,增加了地役权这种土地用益物权形态,完善了土地利用方式。在他人土地上设立地役权,是出让、划拨、租赁之外的另外一种利用土地的方式,是突破物权法定原则的限制充分利用土地的有效工具。实践中,在集体土地之下铺设地下管道、在集体土地之上架设天线,如果通过认定地役权的方式,就可以避免复杂的征地程序,直接通过与“农民集体”签订地役权合同来解决。

1.2《土地管理法》与《物权法》相冲突之处的处理

《土地管理法》与《物权法》相冲突的地方如何处理?这主要涉及《物权法》第8条的理解问题。

《物权法》第8条规定:“其他相关法律对物权另有特别规定的,依照其规定。”《土地管理法》无疑是该条所称的“其他相关法律”之一。对于该条,权威的解释是:“物权法是规范物的一般法,相对于物权法而言,其他规范物权的法都是特别法。如土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包法、文物法等许多法律的规定都涉及物权,都是对特定领域的物权所作的特别规定,当然要优先适用。”[1]准此以解,即使与《物权法》相冲突,《土地管理法》也无必要修改。在《物权法》的字里行间,无法找到修改《土地管理法》的理由。

我国《立法法》第83条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”该条即确立了“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的法适用规则。《物权法》第8条的规定依循了其中的“特别法优于一般法”的规则,但排斥了“新法优于旧法”的规则。不过,《立法法》所确立的这两个规则适用的前提是“同一机关”制定的规定,不属于“同一机关”制定的规定之间的冲突不适用该规则,而适用“上位法优于下位法”的规则 (同法第79条)。《物权法》属于全国人民代表大会通过的基本法律,而《土地管理法》属于全国人民代表大会常务委员会通过的一般法律,全国人民代表大会是我国的最高权力机关和立法机关,而全国人民代表大会常务委员会作为全国人民代表大会的常设机关和组成部分,是一个独立的立法主体,享有独立的国家立法权,在我国立法主体系统中处于中央级立法主体第二级别的位置,[2]由此可见,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会并非同一个立法机关,《物权法》和《土地管理法》这两部法律并非同一机关制定,《立法法》第83条自无适用的余地,但《土地管理法》与《物权法》之间的冲突是否可依《立法法》第79条所规定的“上位法优于下位法”的规则而解决?该条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。” 《土地管理法》与《物权法》在性质上都属于法律,该条并未规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会通过的法律之间的效力轩轾。也就是说,《土地管理法》与《物权法》之间的效力冲突无法在《立法法》框架之下解决。

根据我国《宪法》的规定,法律分为基本法律和基本法律以外的法律(一般法律)。[3]基本法律是指全国人民代表大会制定和修改的刑事、民事、国家机构和其他事项的法律,内容涉及国家和社会生活某一方面最基本的问题;一般法律是指全国人民代表大会常务委员会制定和修改的“除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律”(《宪法》第67条)。[4]本文作者认为,基于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会之间不同的立法地位和立法权限,基本法律应当具有高于一般法律的效力。[5]《物权法》属于全国人民代表大会制定的基本法律,应当具有优先于全国人民代表大会常务委员会制定的《土地管理法》的效力,《土地管理法》与《物权法》的冲突之处即应修改。

2《土地管理法》修改的基本原则

2.1公私法相结合的原则

将调整某一行业或事项的主要法律关系放在一部法律中规定,将“行为法、组织法、管理法”合一的思路,已经成为我国立法工作中的一种惯例,我国《电力法》、《建筑法》、《民用航空法》、《铁路法》、《招标投标法》、《拍卖法》、《保险法》、《公司法》、《合伙企业法》、《政府采购法》、《公益事业捐赠法》、《票据法》、《信托法》等均不例外。“规范相同社会关系的立法内容,应尽可能使其集中起来,力求涵括在一个规范性法律文件之中。”[6]有学者认为,立法工作的类似问题应秉承公法与私法相区分的原理来解决。[7]亦即,土地管理法律关系(公法关系)由《土地管理法》等法律调整,土地权利法律关系(私法关系)由另外的法律调整。本文作者认为,“公法”与“私法”的概念本有其合理性,但学界至今对两者的分界仍存在争议,特别是在目前“私法公法化”、“私法社会法化”等观念盛行的情况下,严守公法与私法的划分已无意义。我国立法实践早已扬弃了公法与私法严格划分的观念,即使是在具有私法属性的《合同法》和《物权法》中,亦存在许多公法规范。[8]因此,修改《土地管理法》,同时修改和完善其中的公法规范和私法规范,符合我国立法惯例。同时,依据公法与私法主体职能划分的原理,行政权与所有权应该是相互分离的。[9]但在事实上,二者并不能完全分离,对于国土资源领域而言,尤为如此。国土资源管理部门既充任着国家土地所有权的代表(私法主体),又行使着土地管理的职能(公法主体),我们所要做的是,厘清《土地管理法》中国土资源管理部门的公权主体和私权主体地位,分别修改和完善相关规则。 

2.2物权平等保护的原则

《物权法》确立了物权平等保护的基本原则,“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”(第4条)物权平等保护原则的意义在于,对不同所有制性质的物权给予同样的法律地位,赋予同样的法律效力,适用同样的法律规则。

我国的集体土地所有权是一项具有本国特色的制度,它是历史形成的,不是国家土地所有权的派生物,也不是隶属于国家土地所有权之下的权利,而是一种独立的民事权利。在法律上,集体土地所有权与国家土地所有权处于平等的地位。[10]在我国,集体土地所有权具有浓厚的政治色彩和深刻的政治含义,具有不完全性。集体土地所有权的这种“不完全性”与所有权的社会化以及由于土地所有权的特殊性所受到的公法上的限制和公权力的干涉不同,而是与国有土地所有权相比较在效力、权能上的欠缺。根据现行法律,集体所有的土地,只有经国家征收转为国家土地后,才能出让、转让。国家垄断土地一级市场,政府对农村土地“先征后让”。本文作者认为,集体土地所有权的“限制”不应该成为排斥和剥夺本应属于所有权的权能。基于集体土地所有权所承载的社会功能,《土地管理法》应当赋予适度限制下的集体土地处分权。在市场经济条件下,现行集体土地所有权的权能已不足以应付农地的高效利用,将集体土地限制在农民的手里以及固定的农业生产,造成了大量的弃耕抛荒,农民的生存已受到威胁。既然国家土地所有权上可以设立建设用地使用权且建设用地使用权可以依法流转,逻辑上的推论应是集体土地所有权之上亦可设定集体建设用地使用权且集体建设用地使用权亦可依法流转。[11]允许集体土地在一定条件下进入市场,由农民自主决定土地用途。这样可以促进集体土地使用效率的提高,比如采用招标的形式引入大型的农业生产厂商,不仅可以带动当地的经济发展,还可以缓解就业压力。

2.3尊重他人物权的原则

相对于民法的其他部分,《物权法》更加关注人的基本生存条件和其他基本需要,也与人的生存和发展联系更加密切,可以说,《物权法》是一种“以人为本”,贯彻“构建和谐社会”理念的法律。“以人为本”反映在财产关系领域,就是要确认和保障物权,《物权法》第2条明确规定物权是具有排他性的权利,具有排除他人干涉的效力。《物权法》所规定的土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、建设用地使用权抵押权等这些物权均具有排他性,不仅排除一般人的干涉,而且排除国家的干涉。这就要求《土地管理法》修改时,完善相应的行政处罚措施,在设定没收或收回行政相对人财产(权利)时,应当有足够的正当性。

《物权法》第38条第2款规定:“侵害物权,除承担民事责任外,违反行政管理规定的,依法承担行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《土地管理法》同样肩负着保护土地物权的职能,除了完善《物权法》中的许多援引性规范之外,《土地管理法》修改时还应完善对侵害土地物权的行政责任条款。

3《土地管理法》修改的主要内容

3.1《土地管理法》中私法规范的修改与完善

第一,梳理和调整《土地管理法》中“土地使用权”的概念。在物权法立法过程中,采用什么术语来指称使用他人土地的权利,一直存在争议,主要有“地上权”、“基地使用权”、“土地使用权”、“建设用地使用权”等。《物权法》最终用“建设用地使用权”来表达利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利(《物权法》第135条)。现行的土地使用权是指土地使用者获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合的权利约束。《土地管理法》上所规定的土地使用权既包括了农用地使用权、建设用地使用权等权利,[12]又包括了债权性质的土地使用权,[13]在《物权法》施行之后,“土地使用权”是一类权利的称谓,是土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。这一概念仍有存在必要,尤其是在指称法律规定为具体物权之外的土地使用关系之时。

《土地管理法》修改之时首先需要梳理和调整其中“土地使用权”的用法。如该法第11条第2款所称“建设用地使用权”应称为“集体建设用地使用权”,第11条第3款、第55条、第56条、第57条、第58条等所称“使用权”或“土地使用权”应改为“建设用地使用权”。但第二章“土地的所有权和使用权”中用来概括一般概念的“土地使用权”的条款中应当维持“土地使用权”的称谓,如第12条、第16条等。

第二,明确县级以上人民政府国土资源管理部门的国有土地所有权行使主体的地位。国家作为国家所有权的唯一主体,并不直接行使所有权的权能,而是根据“统一领导、分级管理”的原则,按照财产的性质、用途,把财产分别交给相应的机关、企事业单位,这些机关、单位在授权范围内代表国家行使国家所有权的职能,但是财产的所有权并不发生转移,仍然属于国家。

县级以上人民政府国土资源管理部门在建设用地使用权的设立中即是行使国家土地所有权。按照《物权法》第135条的规定,建设用地使用权是在国家土地所有权之上设定的一项他物权(用益物权),属于土地所有权的处分,用地者要与国家进行磋商、谈判,签订建设用地使用权出让合同,在国家所有的土地所有权上设定一个权利负担,在这一过程中,县级以上人民政府国土资源部门即代表国家在行使国家土地所有权的职能。但现行《土地管理法》并未对县级以上人民政府国土资源管理部门建设用地使用权设立中的法律地位作出规定,县级以上人民政府国土资源管理部门与用地者签订建设用地使用权出让合同的明确法律依据是《城市房地产管理法》第14条第2款。[14]因为县级以上人民政府国土资源管理部门在《土地管理法》中的很多权利的行使都仰赖于其私法主体定位,因此,《土地管理法》中对此应作出明确授权性规定。

第三,完善建设用地使用权的设立规则。《物权法》虽然对建设用地使用权的设立规则作了规定,但还需《土地管理法》予以具体化。例如,空间建设用地使用权的设立问题,应当只允许土地所有权人在地表之外的空间设立空间建设用地使用权,同时规定空间建设用地使用权与所有权、既存利用权的利益协调规则。再如,建设用地使用期限问题,《物权法》仅作为建设用地使用权出让合同的一个条款予以规定。但根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定,土地使用权出让最高年限为:(1)居住用地70年;(2) 工业用地50年; (3)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;(4)商业、旅游、娱乐用地40年;(5)综合及其他用地50年。依合同法的基本原理,建设用地使用期限既属合同条款之一,就应允许当事人约定,只要该约定不违反法律、行政法规的强行性规定即可。如果当事人在上述最高期限范围约定一个期限,是否允许?如建设用地使用权出让合同中约定住宅用地使用期限为10年,是否有效?在比较法上我们看到,国外地上权立法一般只规定最短期间,最长期间可以由当事人约定,如《日本借地借家法》即规定,借地权存续期间为30年,但契约约定超过30年者,从其约定。我们所要做的是,只需把建设用地使用权出让金与土地使用期限联系起来即可。

第四,修改建设用地使用权期间届满后的处理规则。《土地管理法》第58条规定,“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”,可以无偿收回土地使用权,这一规定与《物权法》第49条的相关规定直接相冲突,应予修改。对于“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”的规定,《土地管理法》中对续期时土地使用费的缴纳应当作出明确规定。《物权法》对期间届满后是否支付土地使用费的问题未作规定,并不表明自动续期时建设用地使用权人无需承担任何义务。其立法原意是:“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺少是科学依据,应当慎重研究,物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定,也不影响国务院根据实际情况做出相关的规定。”[15]《物权法》第149条第2款规定:“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。”这里对于非住宅建设用地使用权期间届满后的续期问题,授权法律作出规定;对于土地上的房屋及其他不动产的归属,授权法律和行政法规作出规定。本文作者认为,地上物的归属问题不宜由行政法规规定,因为国务院既是建设用地使用权出让合同的一方当事人,又有权制定行政法规来决定期间届满后另一方当事人能否获得地上物的所有权,其公正性至为可疑。《土地管理法》在相关规则设计时,为防止财产的浪费,应尽量保护地上物的使用价值,以轻易不拆地上物为基本价值取向,在目前“房地分离”的体制下,注重保护建筑物所有人的利益,尽量由建筑物所有人使用房屋;在尊重当事人意思自治的同时,适度进行国家干预,以保护利用土地的弱势群体。[16]

3.2《土地管理法》中公法规范的修改与完善

第一,完善土地登记规定。《土地管理法》关于土地登记的规定集中在第11条、第12条,但这些规则太简略,急待完善。[17]有以下几点需要注意:

(1)土地物权变动原则上采取登记生效主义,例外地采取登记对抗主义。《物权法》第9条规定:“对不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。”根据《物权法》的规定,建设用地使用权的设立、变更、转让和消灭,未经登记,不生效;土地承包经营权、地役权的设立未经登记,不得对抗善意第三人;土地承包经营权、地役权、宅基地使用权的变更、转让和消灭,未经登记,不发生物权效力。

(2)登记机构的审查义务。《物权法》第12条规定了登记机构的审查义务。在比较法上,登记机构对登记申请的审查主要采取了两种主张:实质审查主义和形式审查主义。形式审查,是指登记机构仅对当事人提交的申请材料进行审查,只要当事人递交的材料符合形式要件,材料上记载的事项有无瑕疵,则在所不问。实质审查,是指登记机构不仅应当对当事人提交的申请材料是否符合形式要件进行审查,而且要对申请材料内容的真伪进行审查,在特殊情况下,还要对法律关系的真实性进行审查。两者之间的最大区别在于是否要对引起物权变动的债权关系加以审查。从我国《物权法》第12条关于登记机构的职责规定来看,《物权法》并未单独采纳任何一种模式,而是采取了折衷的办法,既不是完全的实质审查,也不是完全的形成审查,而是以形式审查为主,实质审查为辅的一种模式。[18]修改《土地管理法》时,在确定登记机构的职责时应依此标准把握。

此外,《物权法》明确了登记制度完善的目标是建立统一的不动产登记制度,《土地管理法》的修改应当作出相关规定。

第二,完善土地征收规则。在我国,土地征收被界定为国家为了公共利益的需要,按照法律规定的权限和程序,采取强制手段有偿地将农民集体土地转变为国家所有,体现着国家和集体之间所有权的转移。就土地征收的性质,通说认为征收本质上是对私人财产权的剥夺,不管采取何种补偿原则(等价交换或其他),其展现的是强权与私力之间的利益角逐,[19]表示的是一种行政法律关系,而非平等主体间的民事法律关系。[20]《土地管理法》的修改应在以下几个方面落实《物权法》关于土地征收的规则:

(1)明确界定土地征收的条件。《物权法》规定的土地征收的条件是为了公共利益的需要。当前,大量土地征收行为是基于房地产开发等商业目的,由政府通过低价征地,再以高价出让给开发商,从中获取高额的土地差价。农民则完全丧失了对自己土地的处置权,不能收取“地价”,只能接受“补偿”,成为商业利益的牺牲品。正是由于对“公共利益”没有明确界定,地方政府才能超越职权,无限使用对土地的“征收”权、乱征滥征,或多征少补,为损害农民利益大开方便之门。对于公共利益的界定,可从公共使用和公共用途两个角度着眼。公共使用包括代表公共利益主体的直接使用行为,如国防建设、政府建筑物;公共用途,指征收的后果是增进社会成员的福利,如教育、学术、公益事业等国营事业。公共利益的公共性决定了土地征收行为不得用于为特定的个人或少数人谋取私利,同时也排除了某一特定方因征收行为得益而以另一特定方受损失为代价。公共利益的非商业性决定了那些营利性的商业开发活动不能动用征收权,事实上,法律并不禁止商业开发本身,只是商业开发所需用地不应动用国家征收权来强制解决,而应遵循市场规律通过平等协商和签订合同的方式来解决。[21]那些直接或主要体现开发商(不管是国有公司还是私营企业)利益的经济发展项目,即使它能创造税收或增加就业,也能使不特定的部分人间接获利,但不能必然构成社会公共利益。例如,“建设‘经济开发区’、‘科技园区’,虽可使社会成员‘间接’得到利益,仍属于商业目的,而不属于社会公共利益。”[22]另外,以过量的能源消耗和严重的环境污染为代价的经济发展项目,虽能在短时带来一定的经济效益,但不利于社会的可持续发展,从根本上损害社会公共利益,显然不能成为动用征收权的理由。

(2)完善土地征收的程序。近年来,我国征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件。学者大多将此类问题归结为“公共利益”的界定问题,但这在一定程度上是忽视了正当程序在征收中的重要意义的结果。本文作者认为,如果为了公共利益的需要而征收,则只能通过在程序上的交互性和正当性来确定公共利益。因为在这个过程中,我们不仅要考虑什么是公共利益,还要考虑由谁来确定公共利益,最后还要判断公共利益与征收之间的合理性和必然性。所以,应当设计一个有公众、利益被限制者、公共机关共同参与的法律适用程序。实际上,公共利益判断过程就是一个在利益权衡的基础上在众多特殊的私人利益、具体公共利益或者局部公共利益中提炼过程。就立法而言,公共利益并不是一个法律条文、也不是一部法律可以解决的问题,公共利益在法律中的体现要受到整个法律规范外部结构和外部因素的制约,需要在相关的法律规范体系内进行完整而系统的约束。而且,通过程序机制弥补实体上的正当性应当作为一项社会治理的基础性方略来看待,社会活动的合法性也必须从程序的角度加以约束才能得到保障。

(3)明确规定土地征收补偿的标准。土地征收是出于公共利益的需要,运用国家权力将集体所有土地转为国家所有土地的行为,原土地权利人的各项权利自然随之灭失。但是原土地权利人对于公共利益原无特定义务,仅仅由于土地征收行为蒙受损失,是无义务的特定人对于国家所作的特别牺牲,如果仅仅由原土地权利人负担此种公共成本,显然违背了基本的公平正义观念,因此必须由全体社会成员共同分担这种成本,其表现就是国家应当给原土地权利人以补偿。故土地征收必须以支付补偿为条件,“无补偿无征收”。《物权法》没有规定征收补偿的标准。根据我国多数学者的意见,我国的征收补偿应当遵循合理补偿的标准。合理补偿主要体现在以下方面:其一,合理补偿必须是对财产全部的直接损失进行补偿,但它又并非完全的赔偿,其补偿主要针对物的直接损失,通常不应包括对间接损失的补偿。但无论如何,补偿数额应与被征用财产的实际价值或被征用人的实际财产损失相当;其二,合理补偿标准是按照公平的市场价格给予补偿;其三,合理的补偿是有法定的补偿标准, 在补偿标准上应有统一的规定和统一的解释,该标准不允许当事人通过协商加以改变;其四,合理的补偿应当是及时的补偿。合理补偿标准的确定,源于公民个人在服从公共利益需要时,已经履行了相应的让渡财产权的义务,为公共利益作出了特别的牺牲,从公平正义的角度来说,自应给予合理的补偿。

注释:

[1]胡康生. 中华人民共和国物权法释义[M]. 北京:法律出版社,2007:37

[2]封丽霞. 论全国人大常委会立法[A]. 周旺生. 立法研究(第1卷)[C]. 北京:法律出版社,2000:87

[3]公丕祥. 法理学[M]. 上海:复旦大学出版社,2002:323.

[4]付子堂. 法理学初阶[M]. 北京:法律出版社,2005:286.

[5]从我国《宪法》的相关规定也可以看出这一点。在全国人民代表大会闭会期间,全国人民代表大会常务委员会有权对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但“不得同该法律的基本原则相抵触。”

[6]李文政. 关于完善立法技术问题的探讨[J]. 菏泽师专学报,1999,(3).

[7]徐化冰. 从行政法和民法的关系及特点看民法典立法技术的完善[J]. 洛阳大学学报,2003,(3).

[8]我国《合同法》第127条有关合同监管的规定,我国《物权法》第38条关于侵害物权的行政责任和刑事责任的规定、第57条关于违反国有财产管理规定的法律责任的规定等等,均为著例。

[9]梅夏英, 高圣平. 物权法教程[M]. 北京:中国人民大学出版社,2007:101

[10]王卫国. 中国土地权利研究[M]. 北京:中国政法大学出版社,1997:92,94.

[11]高圣平,刘守英. 集体建设用地进入市场:现实与法律困境[J]. 管理世界,2007,(3).

[12]胡康生. 中华人民共和国物权法释义[M]. 北京:法律出版社,2007:332-333.

[13]孙毅,申建平. 建设用地使用权、宅基地使用权[M]. 北京:中国法制出版社,2007: 77,231.

[14]该款规定:“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”

[15]胡康生. 中华人民共和国物权法释义[M]. 北京:法律出版社,2007: 307

[16]孙毅,申建平. 建设用地使用权、宅基地使用权[M]. 北京:中国法制出版社,2007: 77,231.

[17]虽然具体操作规则可由行政法规、行政规章解决,但登记的效力、责任等基本规则应在《土地管理法》中规定。

[18]王利明, 尹飞, 程啸. 中国物权法教程[M]. 北京:人民法院出版社,2007:104.

[19]程洁. 土地征收征用中的程序失范与重构[J]. 法学研究,2006,(1).

[20]朱广新. 物权法不宜规定征收、征用制度[J]. 云南大学学报法学版,2006,(3).

[21]钱天国.“公共使用”与“公共利益”的法律解读[J]. 浙江社会科学,2006,(6).

[22]梁慧星. 宪法修正案对征收和征用的规定[EB/01]. http://www.iolaw.org.cn/ shownews. asp?id=5586.

出处:《中国土地科学》2008年第7期



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